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课题研究成果:如何构建广州创新发展的体制机制(第84期处级领导干部进修班)
 
 
如何构建广州创新发展的体制机制
 
第84期处级领导干部进修班 第一组
 

  广州市科技创新委在《2017年工作总结和2018年工作安排》中提到广州市创新发展目前存在的问题是“创新能力不强的局面尚未真正改变,全社会研发投入强度不高,企业研发投入有待提升;世界一流的高新技术企业不多,缺乏具有龙头带动作用的领军型企业;科技金融结合不够深入,天使投资、风险投资、创业投资集聚程度不高;产学研结合紧密度不够,协同创新、成果转化亟需强化;国家战略科技力量不足,重大科技基础设施、实验室、大科学装置缺乏,基础研究有待加强”。但我们认为这些更是现象的描述,而非真正的问题所在。“制约创新发展的深层次体制机制和思想观念障碍依然存在……政策、措施优化提升空间依然很大”才是问题的根本。经过近期短时间的学习、调研和讨论,现就构建广州创新发展的体制机制存在的问题、原因试作探讨,并提出对策建议如下:

  一、构建广州创新发展体制机制存在的问题及原因

  从公开政府信息可以了解到,广州市已经“形成以‘1+9’科技创新政策为指引,系列细化政策措施为抓手,全方位、多层次的创新政策体系”。对比上海、深圳、杭州等城市的政策文件和科技创新“十三五”规划,可以说没有政策“洼地”,广州与这些城市相关政策及工作状况差别主要在政策导向、规划目标与政策的实施保障等方面。具体包括:

  (一)政策导向未充分尊重要素发展规律,对人才、企业的发展关注不足,制定的目标较为保守。

  以广州市科技创新“十三五”规划为例。科创发展主要指标之一的“高新技术企业数量”,广州2020年的目标值是8000家,即使不与深圳市“十三五”规划2020年目标中“国家级高新技术企业”“15000”家作比,较广州市的实践也是过于保守了(2017年广州市净增高新技术企业4000家以上,总数已超过8700家)。

  再如广州市目前实施的企业研发经费投入后补助政策,虽然已经是对原来单一计划式资金分配形态的创新性改革,无疑会对大企业加大研发投入起到激励作用,但其政策导向对大企业是有明显倾斜的,从投资的角度,某种意义上是避免将财政科研经费投资到更高风险的尚在成长中的初创团队或中小型企业研发活动中,确保财政科技经费撬动的是能够产生经济效益以计入GDP在那部分R&D。

  广州开发区人才集团首任董事长陈永品博士将这些问题归纳为“顾头不顾尾”(指关注领军人才、企业多,对发展型人才、初创团队倾斜少的问题)、“瞻前不顾后”(指关注前期吸引人才工作的多,对后期服务配套及人才发展关注不多导致留不住人才的问题),认为政策导向应符合人才等科技创新要素的发展规律。

  (二)政策的执行缺少统筹保障措施和评估反馈、监管机制,未形成合力。

  以《广州市促进科技成果转移转化行动方案(2018-2020年)》这一重要政策文件为例。科技成果的转化是创新驱动发展的最终落脚点。上海市、深圳市紧跟国家相关法律及方案文件在2017年9、10月相继出台各自城市2017-2020的行动方案或实施方案,两个城市在每条任务后都明确了责任部门和配合部门,其中上海市《行动方案》中宣传工作的责任部门是“大发彩票宣传部和、市科委”,深圳市《实施方案》后还附了分工及进度表。

  而广州市坐拥三个70%(高校和科研机构大概占了全省的70%,科研分院占了全省的70%,科技成果也占到了全省的70%左右)的科研资源,却长期走不出科研成果本地转化率低的困局。本应比照科研成果转化环境较成熟先进的城市补此“短板”,但我市《行动方案》对比前两个城市的文件显得诚意不足,各种“支持”与“鼓励”后面没有责任部门,有的甚至只是口号,没有具体抓手。

  同样的情况在《广州市科技创新第十三个五年规划》中“十、切实保障规划实施”部分也可以看到。这些情况反映出全市各层级各职能部门尚未形成合力,甚至没有合力意识。

  关于政策的评估反馈。创新发展的政策呈现同质化,但每个城市都有自己的特质。政策是否适应了城市特质与需求,实现了制定政策的初衷?是否有人或企业被政策挡在外面?是否有人或企业了解了政策而放弃此政策?是否有人或企业享受了政策却并不满意(政策的执行力)?还有最基本的,这些年制定的政策很多很多,是否能确保人才从“纷繁的”政策中找到适合的、最有利的政策呢?我们从公开的政府信息和网上没有看到相关的政策评估或反馈。

  关于政策的监管。以市科创委前几年会同国土房管部门制定的某项关于创意园区建筑可分幢分层分割确权政策为例,据了解制定过程中克服了很多障碍,但后来却没有多少应用的实例。今年多个区都曾有产业园区向国土规划部门申请将原工业属性或科研、办公设计的园区建筑调整为类似别墅的设计形式,出于土地集约节约利用的考虑和对变相房地产开发的防范,国土规划部门对此很是谨慎,但无论市、区科创部门都不能对设计变更的初衷及后续产业园是否仍是产业园的监管问题表态。

  (三)创新发展缺位于城市形象,匹配战略的宣传机制缺失。

  广州市作为国家重要中心城市,承担着代表国家参与国际分工与竞争的重要职能,以什么样的形象、姿态融入世界,需要认真思考。广州市近年着力打造软实力,提升城市空间品质,加大各类基础设施建设,城市软实力得以大大提升。也许国际科技创新枢纽还没有成为广州的名片,但广州市目前迫切希望打造创新发展的环境,就必须将广州市的态度、胸怀与举措广而告之世界与公众。就必须要将我市的优势、创业条件、发展空间、人才优惠政策等“故事”讲出来。

  但目前广州市在区、职能部门分散讲故事的有,能够清楚故事的全部再讲出来的却没有。以引进杰出人才为例,市、区各层级可能都有奖励政策,招商、经贸可能也有相关的政策,如税收的优惠、纳税返,租写字楼的房屋补贴等等,叠加后的价值(包括经济价值、社会价值)是多少?没有部门清楚。不清楚怎么讲出来?

  企业,尤其是大的企业,无论是从宣传自己、营造产业发展环境,还是社会公益的角度,也需要宣传,希望广州科技创新的举措为全国所知,各自都有通过类似“精准投放”(面向专业的市场做宣讲)、TED等公益论坛等等形式开展宣传工作,但企业自发的贡献难以形成全市宣传导向的主流。

  没有把“故事”讲好,说明广州市对科技创新环境的宣传工作还没有匹配到城市发展战略高度或做出部署,没有整合零星散落在不同层级或不同职能线口的资源、信息,没有通过文化等城市软实力要素推动城市创新发展,没有将科学精神变成城市文化的意识。

  (四)宽容失败还在“口号”阶段,全社会尊重科学的氛围、环境没有建立 。

  在国家和上海、深圳多地关于科技创新发展的有关政策文件中,往往都会有类似尊重科学规律,尊重仁慈、宽容失败,营造良好社会氛围的表述。

  《中共广州大发彩票 广州市人民政府关于加快实施创新驱动发展战略的决定》(穗字〔2015〕4号)中要求“营造鼓励创新和宽容失败的社会氛围。……在科技计划项目实施和管理中,建立宽容失败的制度保障。”

  其后,在《广州市科技创新“十三五”规划》以及“1+9”科技创新几乎每一个政策中都继续提到,但只是“提到”。一是尚在口号阶段,没有具体措施,区分具体情形,更不要说立法保障,二是对创新团队责任关注的多,对相关政府部门责任关注的少。

  调研中企业提到对广州、深圳两市政府部门的印象,说深圳的政府部门多从企业角度考虑,广州政府部门则多从规避风险考虑。广州与深圳的城市发展历史不同、“包袱”与顾虑较多,“宽容失败”需要全社会尊重科学宽容失败的社会氛围,更需要完善的机制和司法环境 。

  二、存在问题的原因

  产生前述问题的原因主要有两点:

  (一)深层次体制机制对创新发展构成障碍与制约,职能的细化造成了信息的片段化和协作的壁垒、行政区划边界阻碍了区域合作的进程,需要进一步深化改革;

  (二)全社会尤其是政府部门思想观念障碍需要破除,一是制定创新改革政策也需要创新改革的思维,二是岭南社会传统文化中开拓包容的部分应该被大力弘扬,“经世致用”的思想应被赋予新时代意义,不应成为政府解释企业家“小富则安”现象的合理后路。

  三、主要对策建议

  (一)健全合力机制,保障政策实施

  创新发展不是科创主管部门自己的事情。必须从城市发展战略的角度去制定目标、措施,唤起并形成合力。

  首先,这合力必须体现在政府各职能的统筹和各部门之间的通力合作。创新发展工作在行业、产业科技计划及具体项目管理方面与发改、工信、教育、卫生、农业、交通、中科院、基金会等的职能存在重叠,需要立法、监督等支撑,和金融、经贸、住建、国规、检验检疫等等各职能的配合,如果缺乏宏观统筹,条块分割降低部门间的协调效率,影响实施过程中的监督,各种良好初衷的政策难以得到落实。

  形成这一层级的合力,一是需要明确的足够层级或职权的牵头统筹单位,须有足够的战略意识、担当意识,有分配任务的权力或敢于、善于协调各职能具体任务分配;二是政府各部门统一战略认识,这样才能在除了相关工作方案中的具体目标分工、时间表和追责手段外,日常工作中也能自觉融入到提升城市竞争力的大方向上。深圳市住房新政对住房供给结构(保障性住房与商品房的供给比例为6:4)的重大调整就是住建职能与人才政策高度统一到城市创新发展需要上来的一种做法。

  其次,这合力还必须体现在区域协同发展方面,广州不能期待在粤港澳大湾区布局中得到更多政策倾斜,在区域协同中,一方面应谋求与香港、深圳实现错位发展和协调发展,强化与深圳、东莞的科技创新合作,将产业在城市的集聚效应发展到区域的集聚效应,实现“竞争中的合作”向“合作中的竞争”转变;一方面可发挥作为省会城市和经济中心城市在高端人才资源、政策资源、现代服务业资源等在牵引珠三角其他城市乃至广东省的欠发达地区发展中所发挥的作用,适当进行产业空间布局调整。深汕特别合作区(前身深圳(汕尾)产业转移工业园)以及深圳将一些产业的非核心部分转移至东莞、惠州等周边城市等等做法,都值得广州市积极借鉴。

  (二)创新政策的制定思路、健全评估反馈监管机制,让政策更加科学、精准

  在广州市建设国家创新中心城市,打造国际科技创新枢纽的关键时期,广州从“跟跑”到“领跑并跑”的跃升时机有限,财力有限,政策宜更精准。如何令政策更为科学、精准、有效本身就是一个重要课题。

  制定政策也需要创新与科学精神,科技创新政策必须以尊重科技要素的发展规律为导向,以“社会评判、群众参与、市场认可”作为评估标准。具体措施方面,需要及时、充分地调研,了解市场、企业、科研机构、人才对政策的反馈评价,科学制定出台新政策,定期微调政策偏差,严格监督政策执行效率。

  2017年8月,广州市黄埔区人民政府、广州开发区管委会创新工作思路,成立了广州开发区人才工作集团。定义为“准公益性”区属一级国有独资企业。集团主营业务包括“人才引进与服务、人才创新平台建设、人才创业与投资、人才公寓与人才养老公寓建设、人才教育与培训”等五大板块,为人才提供全链条一站式服务。

  开发区重视人才的凝聚,将进一步完善人才政策体系作为突破口,创新性探索人才工作的企业化、市场化模式,解决传统人才工作受职能条块、编制限制等等限制造成的政策不到位、服务不全面、效率不高等问题。黄埔区、开发区这般,将传统政策“短板”和不足之处,作为人才集团的工作空间,通过强有力的政策供给,构建完整的人才政策链条,打造出人才成长、发展、壮大的“生态雨林”环境;投资政策方面,以投资未来的眼光进行科技投入,关注小企业发展,主营内容中小企业“定制空间”和企业家的高端教育就是围绕这一思路开展的。

  (三)整合资源、信息,建立有效的宣传机制

  关于宣传机制,也就是如何“讲故事”,那就要思考几个问题:该由谁来讲?如何讲?讲什么?向谁讲?我们认为广州市最关键要解决由谁来讲的问题。

  讲故事的人可以有很多,但最早讲的一定是最想让别人了解自己故事的人;讲故事的角度、层级和方式有很多,但必须有“总导演”,导演未必直接自己讲,但要掌握和把控全局、导向。而有能力做出战略部署和资源整合的,只有党和政府。

  在黄埔区、广州开发区,开发区人才集团将政府想做、没精力做的事情接了过来,一是梳理散落在各线口的政策,印发活页手册,成立一站式服务的网上办事和现场窗口,窗口人员成为政策专家,帮助人才迅速找到最适合的政策,用一站服务,为人才迅速解决身后涉及各条线的服务;人才集团的线上宣传和实体展厅(设在办事大厅旁)也是一个宣传的窗口;二是通过各种论坛、讲座宣讲造势;三是定期专题报导(如一个月一次电视节目)和不定期宣传结合。当政府的宣传形成一定氛围,办事的部门改革的风气变成一诺千金的行为,支持改革创新的理念深入人心后,企业及市民都成为讲故事的人。黄埔区、广州开发区现在在我们心目中已然是全广州市产业最新、节奏最快、政策最灵活、对科研创业者最具吸引力的地方。

  一旦解决谁来讲故事或者由谁来导演大家讲故事的问题,其余的工作就水到渠成了。

  但是在此我们还是要特别提出一个观点
--推进教育体制改革,是教育从应试教育向创新教育转变。结合教育体制的改革,把科学精神对孩子讲,对我们的未来讲。广州的科技创新十三五规划用较大的篇幅提及了科普工作,但在广州市发展到今天,对于下一代的教育已经不仅仅是科普这个层面,而是要转变到培养建立全社会崇尚科学的精神和敢于创新的意识上来。

  (四)把容错机制写入法规,促成司法环境与社会氛围共同建设

  基于科技创新的不确定性、高风险性、探索性等特有规律,为了保护科研工作者的合法权益,建议就改革创新容错免责机制立法,制定和完善地方支持科技创新探索、宽容科技创新失误、保护科技创新成果的管理制度,允许科技创新过程中的试错、容错和纠错,保护企业和科技工作者在创新创业中的合法权益,保护各级相关部门推进科技创新发展战略相关工作的积极性,推动形成促进科技创新发展的宽松完善的司法环境和社会氛围。

  杭州大发彩票、市政府2015年底下发的《关于建立党员干部改革创新容错免责机制的实施办法》明确了对两种改革创新未达到预期效果或造成负面影响和损失的(重大安全责任事故除外)情形免责,虽然还没有上升到立法层面,但明确了具体情形,将“三个区分开来”对应到了创新发展具体行为上,比大多数“表态”阶段的文件已是重大进步。

  第84期处级领导干部进修班第1组执笔人:郑庭伟、公晓莺
2019-02-28